การสลายการชุมนุมในทุก ๆ ครั้งที่ผ่านมา ชอบด้วยกฎหมายหรือไม่?

เมื่อพูดถึงหลักการทางกฎหมายที่มีบทบาทโดดเด่นในการใช้พิจารณาการกระทำของรัฐ หลักการที่หลีกเลี่ยงไม่ได้เลยคือ หลักความได้สัดส่วน (Principle of Proportionality) ซึ่งจะเป็นบททดสอบที่สำคัญ ว่าการกระทำของรัฐเป็นไปโดยชอบด้วยกฎหมายหรือไม่

หลักความได้สัดส่วนคือหลักที่ว่า การกระทำของรัฐใด ๆ จะต้องทำโดยพอสมควรกับกรณีที่เกิดขึ้น ไม่กระทำการใด ๆ เกินกว่าเหตุหรือเกินกว่าความจำเป็น รวมทั้งวัตถุประสงค์ที่จะทำไปนั้นต้องเหมาะสม กล่าวคือ วัตถุประสงค์ของการกระทำใด ๆ ของรัฐนั้นจะต้องไม่ละเมิดต่อกฎหมายหรือหลักทั่วไปแห่งกฎหมาย

หลักความได้สัดส่วนประกอบไปด้วยหลักการย่อย ๆ 3 ประการที่สำคัญ นั่นคือ หลักความเหมาะสม หลักความจำเป็น และหลักความได้สัดส่วนอย่างแคบ หากการกระทำใด ๆ ของรัฐไม่ผ่านบททดสอบอันใดอันหนึ่งใน 3 ขานี้ การกระทำนั้นของรัฐก็จะเรียกว่าไม่ได้สัดส่วน และมีผลให้การกระทำนั้น ๆ ของรัฐไม่ชอบด้วยกฎหมาย และอาจทำให้เกิดสภาพบังคับทางกฎหมายอื่น ๆ (sanction) ตามมา

สำหรับ ‘หลักความเหมาะสม’ หมายถึง การกระทำของรัฐที่พิจารณาอยู่นั้น เป็นการกระทำที่สามารถทำให้เกิดผลได้จริงหรือไม่ หากเป็นมาตรการที่รัฐกำหนดขึ้นโดยไม่สามารถกระทำให้บรรลุผลได้อย่างแท้จริง หรือไม่สอดคล้องกับปัญหา มาตรการนี้ก็เรียกได้ว่าไม่เหมาะสม ยกตัวอย่างง่าย ๆ เช่น หากเราต้องการแค่ให้การแพร่ระบาดของโรคลดลง แต่กลับมีมาตรการงดเว้นการออก Visa ให้กับทุกประเทศทั่วโลก แบบนี้ก็ชัดเจนว่ามาตรการนั้นไม่ได้สัดส่วนอย่างแน่นอน

หลักประการที่สองนั้นคือ ‘หลักความจำเป็น’ หมายถึง การกระทำของรัฐนั้น ๆ จะต้องกระทบหรือจำกัดสิทธิและเสรีภาพของประชาชนให้น้อยที่สุดเท่าที่จะสามารถกระทำได้ นั่นคือ หากรัฐอาจกระทำการไปได้หลายแนวทาง รัฐจะต้องเลือกการกระทำที่จำกัดสิทธิและเสรีภาพของประชาชนให้น้อยที่สุด มิฉะนั้นแล้วก็การกระทำนั้นก็ไม่ได้สัดส่วนเพราะการกระทำนั้น ๆ ไม่จำเป็นนั่นเอง

ส่วนประการสุดท้าย ‘หลักความได้สัดส่วนอย่างแคบ’ หมายถึง ในการกระทำการใด ๆ ของรัฐ รัฐพึงต้องเปรียบเทียบเสมอว่า ระหว่างสิทธิและเสรีภาพของประชาชนที่ถูกจำกัด กับผลประโยชน์ของรัฐ (เรียกว่า “ประโยชน์สาธารณะ”) มันพอด้วยกันได้หรือไม่ หรือมีข้างหนึ่งข้างใดที่เสียหายอย่างร้ายแรงจนไม่อาจรับได้ เช่น การทำให้ประชาชนเสียสิทธิเสรีภาพไปทั้งหมด เช่นนี้ก็เป็นที่แน่ชัดว่า การกระทำนั้น ๆ ไม่ได้สัดส่วนโดยขัดหลักความได้สัดส่วนอย่างแคบ

นอกจากจะพิจารณาหลักความได้สัดส่วนข้างต้นแล้วนั้น ในการสลายการชุมนุมทุกครั้งจำต้องพิจารณาถึงหลักสากลในการสลายการชุมนุมประกอบด้วย กล่าวคือ

1. ประชาชนสามารถทำการชุมนุมโดยสงบได้: รัฐมีหน้าที่ในการรับรองและไม่อาจจำกัดการใช้สิทธิดังกล่าว ดังที่ได้มีการรับรองเอาไว้ในกติการะหว่างประเทศว่าด้วยสิทธิพลเมืองและสิทธิทางการเมือง (International Covenant on Civil and Political Rights : ICCPR) ข้อ 21

2. ในกรณีที่จำต้องมีการใช้กำลัง: การใช้กำลังของเจ้าหน้าที่รัฐจะต้องเป็นไปตามหลักการในหลักการพื้นฐานว่าด้วยการใช้กำลังและอาวุธโดยเจ้าหน้าที่บังคับใช้กฎหมาย (Basic Principles of the Use of Force and Firearms by Law Enforcement Officials) ดังนี้

• หากเป็นการชุมนุมที่ไม่ชอบด้วยกฎหมายแต่ไม่ก่อให้เกิดความรุนแรง เจ้าหน้าที่รัฐจะต้องหลีกเลี่ยงการใช้กำลัง หรือหากไม่สามารถหลีกเลี่ยงได้ ให้ใช้เท่าที่จำเป็น

• หากเป็นการชุมนุมที่ก่อให้เกิดความรุนแรง เจ้าหน้าที่ของรัฐอาจใช้อาวุธได้ ทั้งนี้จะต้องเป็นกรณีที่ไม่สามารถใช้มาตรการอื่นที่อันตรายน้อยกว่าได้เท่านั้น

3. มาตรการที่ใช้ในการสลายการชุมนุม: จะต้องเป็นไปตาม แนวปฏิบัติด้านสิทธิมนุษยชนของสหประชาชาติว่าด้วยการใช้อาวุธที่มีความร้ายแรงต่ำในการบังคับใช้กฎหมาย (United Nations Human Rights Guidance on Less-Lethal Weapons in Law Enforcement) ของ OHCHR ดังนี้

• การใช้ปืนใหญ่ฉีดน้ำ: ต้องเป็นการใช้เพื่อหยุดความรุนแรงในสถานการณ์ที่กระทบต่อความสงบเรียบร้อยอย่างร้ายแรง อันมีลักษณะที่อาจนำไปสู่การเสียชีวิต บาดเจ็บสาหัส หรือการทำลายทรัพย์สินในวงกว้างเท่านั้น และต้องไม่เล็งตัวบุคคลใดบุคคลหนึ่งเป็นการเฉพาะ การใช้จะต้องเป็นไปอย่างเคร่งครัดและเท่าที่จำเป็น ภายใต้การควบคุมของเจ้าที่ระดับสูง

• การใช้สารก่อความระคายเคืองทางเคมี: มีวัตถุประสงค์ของการใช้เพื่อให้ผู้ชุมนุมกระจายตัวและหลีกเลี่ยงการใช้ความรุนแรง จึงต้องใช้จากระยะไกล และไม่ควรใช้ในพื้นที่ปิด เนื่องจากอาจก่อให้เกิดการเหยียบกันเองของฝูงชนจนเกิดอันตรายได้

• การใช้กระสุนเคมีระคายเคือง: จะต้องไม่ยิงไปยังตัวบุคคล โดยเฉพาะในบริเวณศีรษะ เนื่องจากอาจก่อให้เกิดอันตรายต่อร่างกายและชีวิตได้ และต้องใช้ในบริเวณที่มีอากาศถ่ายเท ไม่ใช้ในพื้นที่ปิด

จะเห็นได้ว่าในการที่รัฐจะพิจารณาสลายการชุมนุม “ทุกครั้ง” จะต้องนำหลักการดังกล่าวเหล่านี้มาปรับใช้ประกอบกันด้วย โดยจะต้องคำนึงถึงสิทธิและเสรีภาพของปัจเจกบุคคลและประโยชน์สาธารณะเป็นสำคัญ

และเมื่อการชุมนุมเป็นหนึ่งในเสรีภาพที่ถูกรับรองไว้ในรัฐธรรมนูญ ย่อมส่งผลให้กฎหมาย กฎ หรือการกระทำอย่างใด ๆ ของรัฐต้องเคารพเสรีภาพดังกล่าวนี้ด้วยเช่นกัน เว้นแต่การออกกฎหมาย กฎ หรือการกระทำดังนั้นจะได้กระทำลงไปโดยตั้งอยู่บนหลักความได้สัดส่วน อันเป็นหลักการพื้นฐานที่อยู่เบื้องหลังรัฐธรรมนูญ

ดังนั้นจะเห็นได้ว่า ก่อนที่รัฐจะทำการสลายการชุมนุมได้ รัฐจำต้องพิจารณาเริ่มต้นก่อนว่าการใช้อำนาจที่กำลังจะเกิดขึ้นนั้นต้องชอบด้วยหลักความได้สัดส่วน โดยเริ่มพิจารณาก่อนว่ามีประโยชน์สาธารณะที่จะต้องคุ้มครองหรือไม่ ต่อด้วยว่าการใช้อำนาจนั้นจะทำให้การคุ้มครองประโยชน์สาธารณะนั้นบรรลุผลได้หรือไม่ และเป็นการใช้มาตรการที่ “กระทบสิทธิของผู้ชุมนุมโดยน้อยที่สุดเท่าที่จะทำได้” หรือไม่ หากไม่ผ่าน 3 ด่านนี้ การตัดสินใจที่จะสลายการชุมนุมก็ไม่ควรได้ไปต่อและไม่ควรเกิดขึ้น ซึ่งรวมถึงการออกกฎหมายหรือกฎที่จะห้ามไม่ให้ประชาชนชุมนุมด้วยเช่นเดียวกัน

แต่กระนั้น หากรัฐพิจารณาอย่างถี่ถ้วนรอบคอบแล้วว่าการสลายการชุมนุมที่กำลังจะเกิดขึ้นนั้นสามารถกระทำได้และชอบด้วยหลักความได้สัดส่วน ทุกวินาทีของการสลายการชุมนุมก็จะต้องเป็นไปอย่างได้สัดส่วนประกอบกัน โดยสามารถพิจารณาได้ในขั้นต้นจาก ICCPR และ OHCHR ที่รัฐไทยได้เป็นภาคีในอนุสัญญาดังกล่าว ดังข้อ 1. ถึง 3. ที่ได้กล่าวไปในข้างต้น

ท้ายที่สุดนี้ การสลายการชุมนุมของรัฐในทุก ๆ ครั้งนั้นชอบด้วยกฎหมายหรือไม่ ขอฝากให้ท่านพิจารณาไว้โดยมิใช่ด้วยเพียงหลักกฎหมาย หากแต่ขอให้เปิดใจด้วยหลักมนุษยธรรมด้วยเช่นกัน

เรียบเรียง

ธันยธรณ์ โรจน์มหามงคล

สุธาสินี สีวะรา

อคร แป้นแก้วผา

พิสูจน์อักษร

จินต์จุฑา พันธุ์ทองคำ